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2023-12-28 11:08·投建前沿张01.PPP领域隐性债务的界定
2014年以来，随着财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金【2014】76号）及《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金【2014】113号）等文件的出台， PPP模式迎来了爆发式发展。但自财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金【2019】10号）出台后，PPP模式逐步进入平稳和冷静阶段。
PPP模式虽然没有国家层面的法律和行政法规支撑，但在过去的几年间，确实为国内基础设施领域的政企合作模式创新、项目投建营一体化效率与质量的提升、基础设施适度超前等方面做出了巨大贡献，PPP模式是从项目立项、实施主体确定、实施方案编制与报审（物有所值评价、财政承受能力评价）、招投标、投资协议签订、项目公司组建等方面具有一套严密的指导性体系的项目模式类别。
那么合规的、入管理库的PPP模式是否会涉及地方政府隐性债务？
首先，要看PPP领域的两个重磅政策：《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》财经〔2019〕10号文；财办金〔2019〕40号文—《关于梳理PPP项目增加地方政府隐性债务情况的通知》，主要内容梳理如下：
1.健全制度体系，明确“正负面”清单，明确全生命周期管理要求，严格项目入库，完善“能进能出”动态调整机制，落实项目绩效激励考核。“入库”不是“一劳永逸”，“入库”也不是“保护伞”。
2.属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序；社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险；
3.建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任；
4.政府方签约主体为政府、机关或事业单位，不得为地方国有企业或融资平台，对于多级政府联合实施的项目，务必注意各级政府统一授权、“两评一案”各级决策、预算各级审批等程序合法合规。
5.财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外；财政支出责任占比超过5%是指当地政府存量项目全周期内任一年的财政支出超过其一般性财政支出的5%。存量项目是指已纳入PPP综合信息平台项目管理库，且PPP项目合同已签订的项目。未达到以上条件的为新项目。
6.采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方；取消了政府付费项目的单一来源采购方式。
7.严格控制项目投资、建设、运营成本，加强跟踪审计，全国人大法工委对《关于申请对规定“以审计结果作为建设工程竣工结算依据”的地方性法规进行立法审查的函》的回函，明确：审计结果不能作为工程竣工结算依据。按照《审计法》规定。审计是审计机关与被审计单位之间的行政关系，不是被审计单位与其合同相对方的民事合同关系。因此审计结果对承建单位并无约束力，也不影响建设单位与承建单位签订的合同效力。即国家审计机关出具的审计报告不能作为工程款结算的依据。
跟踪审计是一种折中行为，社会资本更应把财政评审当作审计的一部分对待，将过程跟踪审计纳入合同条款。
8.对于规避上述限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。对于本身为可行性缺口补助项目，使用者付费比例天然较低的公共产品，不适用于此处“10%”的限制。
9.每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。（这也是为什么城镇综合开发类PPP项目都在向ABO和片区开发转变的根本原因）建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。运营补贴支出是指项目运营期内的全部可行性缺口补助或政府付费，而非仅对项目运营部分的补贴。
10.为保证项目的可行性，很多项目采取设立保底流量的方式，由此也引起很多地方政府将设立保底流量认定为政府承诺固定回报或保障最低收益。实际上，保底流量的本质是保证项目的可行性，不能视为固定回报或保障低收益，但保底流量应与绩效考核挂钩。同时需要关注保底的量化标准是否符合政府与社会资本合理分担风险的内涵，政府过度承担风险无疑也是要涉及承诺固定回报和资方政府隐性债务。
11. 各级财政部门要将规范运作放在首位，严格按照要求实施规范的PPP项目，不得出现以下行为：
（1）存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。
（2）本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的。社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的。
（3）未经法定程序选择社会资本方的。未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线，自行以PPP名义实施的。
（4）以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的。
（5）未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息，严重影响行使公众知情权和社会监督权的。
12.政府发债募集的资金、保险资金和PPP基金是最为可行的项目资本金来源，但PPP基金和保险资金对项目本身的收益条件和所在地经济发展水平要求较高，因此，审慎选择项目仍是引资成功与否的关键。
综上，合规的、在库的PPP项目，如果在实施过程中发现违背上述红线要求的情况，同样会被认定为不合规的PPP模式，甚至被认定为地方政府隐性债务。在库的PPP项目涉及隐性债务的情况如下：
02.PPP领域之外的隐性债务界定
2017年8月，时任财政部部长肖捷在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上做《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》，对隐性债务定性为:“地方政府违法违规或变相举借”。
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